Jak wynika z wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów (RM) już wkrótce możemy spodziewać się projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw. Przewiduje on kompleksową reformę orzecznictwa lekarskiego w ZUS.
Jak czytamy w wykazie, projekt ten ma cztery zasadnicze cele.
Po pierwsze, stworzenie jednolitej, kompleksowej regulacji wykonywania przez ZUS zadań z zakresu orzecznictwa lekarskiego dla celów ustalania praw do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz dla innych celów. W obowiązującym stanie prawnym materię tę reguluje ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497), ustawa z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, z późn. zm.), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz. U. z 2004 r. poz. 2711, z późn. zm.), a także ponad dwadzieścia innych aktów normatywnych, które w dużej części powtarzają przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS i rozporządzeniu w sprawie orzekania o niezdolności do pracy. Dodatkowo, istotna część regulacji postępowania orzeczniczego znajduje się w aktach prawa wewnętrznego wydawanych przez organy ZUS. W ocenie projektodawcy materia ta powinna być unormowana kompleksowo w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniach wydanych na jej podstawie. Czyni to zadość wymogom dobrej legislacji, ułatwi stosowanie przepisów o postępowaniu orzeczniczym, właściwie zabezpieczy uprawnienia osób ubiegających się o wydanie orzeczenia, a także zapewni zgodność regulacji postępowania orzeczniczego z utrwalonymi poglądami dotyczącymi materii ustawowej. W ocenie projektodawcy konieczne w szczególności jest pełne uregulowanie uprawnień i obowiązków podmiotów biorących udział w postępowaniu orzeczniczym, treści orzeczenia, zasad ich doręczeń, środków prawnych od orzeczeń i skutków ich wniesienia, terminów wydawania orzeczeń, terminów rozpatrywania środków prawnych od nich oraz środków zwalczania nieterminowości w wydawaniu orzeczeń. Kwestie te jak dotąd były uregulowane fragmentarycznie lub za pomocą aktów prawa wewnętrznego wydawanych przez organy ZUS.
Po drugie, stworzenie regulacji postępowania orzeczniczego, która gwarantowałaby szybkie, sprawne i terminowe wydanie orzeczenia. Aktualnie barierą w sprawnym prowadzeniu postępowania orzeczniczego są nie tylko braki w kadrze orzeczniczej ZUS, ale także – trudności w pozyskiwaniu niezbędnej do wydania orzeczenia dokumentacji medycznej i brak podstaw do elektronizacji tego postępowania w niezbędnym zakresie. W ocenie projektodawcy konieczne jest uzupełnienie przepisów, które rozwiążą te problemy.
Po trzecie, stworzenie warunków do zapewnienia pełnej obsady kadrowej orzecznictwa lekarskiego w ZUS. Aktualnie zadania z zakresu orzecznictwa lekarskiego w ZUS mogą wykonywać wyłącznie lekarze orzecznicy i członkowie komisji lekarskich. Muszą oni posiadać tytuł lekarza specjalisty i mogą być zatrudniani wyłącznie na podstawie umowy o pracę. Ich warunki pracy i płacy reguluje w istotnym zakresie zakładowy układ zbiorowy pracy zawarty w ZUS na podstawie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wysokość wynagrodzeń oferowanych lekarzom orzecznikom i członkom komisji lekarskich oraz pozapłacowe warunki ich zatrudnienia nie odpowiadają współczesnym realiom medycznego rynku pracy. Przekłada się to na utrwalone i zwiększające się z roku na rok braki w obsadzie kadrowej orzecznictwa lekarskiego w ZUS. Wg stanu na 31 marca 2024 r. – mimo podejmowanych licznych akcji rekrutacyjnych i innych działań zachęcających do podejmowania pracy przez lekarzy w ZUS – w ZUS obsadzone było 554 etatów lekarzy orzeczników i członków komisji lekarskich, a 335 etatów pozostawało nieobsadzonych (37% z etatów przewidzianych w planie zatrudnienia). Średnia wieku lekarzy zatrudnionych w ZUS wynosi ponad 60 lat. Ten stan rzeczy przekłada się na spadającą sprawność w realizacji zadań z zakresu orzecznictwa lekarskiego, mimo podejmowania przez ZUS działań wspierających ich szybką terminową realizację (odmiejscowienie, elektronizacja): aktualnie średni czas oczekiwania na wydanie orzeczenia przez lekarza orzecznika wydłuża się. Wynosi on średnio 21 dni: od 10 dni w oddziale w Białymstoku po aż 77 dni w oddziale w Biłgoraju. Dodatkowo, trwałe braki kadrowe przekładają się na zdolność ZUS do podejmowania niektórych zadań z zakresu orzecznictwa lekarskiego. Z tego powodu jedynie ok. 1,5% zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy podlega kontroli przez lekarzy orzeczników. Kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia, biorąc pod uwagę zadeklarowaną w umowie koalicyjnej reformę ubezpieczenia chorobowego, która przewiduje wypłacanie przez ZUS zasiłku chorobowego od 1. dnia niezdolności do pracy z powodu choroby. Jej wdrożenie będzie wiązało się ze zwiększoną potrzebą prowadzenia kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do pracy oraz wystawiania zaświadczeń lekarskich, aby wyeliminować możliwe nadużycia w tym zakresie.
Po czwarte, zapewnienie optymalnego wykorzystania kadry orzeczniczej ZUS. Aktualnie zadania z zakresu orzecznictwa lekarskiego wykonują w ZUS lekarze orzecznicy (działają w 38 oddziałach z 43 oddziałów ZUS) i komisje lekarskie (działają w 16 oddziałach ZUS). Wszyscy lekarze orzecznicy i członkowie komisji lekarskich muszą posiadać tytuł specjalisty, a przedstawiciele innych zawodów medycznych nie mogą wydawać orzeczeń. W pierwszej instancji orzeczenia wydawane są jednoosobowo, a w drugiej, w związku z wniesieniem od orzeczenia sprzeciwu lub zarzutu wadliwości, w składach trzyosobowych (komisja lekarska). Zadania z zakresu nadzoru nad orzecznictwem lekarskim wykonują z kolei jednoosobowo główni lekarze orzecznicy zatrudnieni w oddziałach oraz lekarze inspektorzy nadzoru orzeczniczego zatrudnieni w Centrali ZUS. Tak ukształtowany model organizacyjno-proceduralny orzecznictwa lekarskiego z jednej strony powoduje utrzymanie wysokiego zapotrzebowania ZUS na zatrudnienie lekarzy orzeczników i członków komisji lekarskich, z drugiej natomiast – jest czynnikiem przedłużającym postępowanie orzecznicze. Dodatkowo, w obowiązujących przepisach brakuje gwarancji powiązania specjalizacji lekarza orzecznika lub członka komisji lekarskiej ze schorzeniem lub urazem, w związku z którym wydaje się orzeczenie, a lekarz orzekający nie posiada wsparcia w wykonywaniu swojej pracy przy technicznym zbieraniu, sporządzaniu i opracowywaniu dokumentacji.
Potrzeba reformy orzecznictwa lekarskiego w ZUS wynika z rosnących oczekiwań społecznych dotyczących efektywnego działania organów administracji publicznej, sytuacji na medycznym rynku pracy skutkującej niedoborami kadry orzeczniczej w ZUS oraz zwiększającej się z roku na rok liczby zadań ZUS, które obejmują wydawanie orzeczeń. Konieczność rozwiązania tych problemów była także sygnalizowana w wystąpieniu Najwyższej Izby Kontroli skierowanym do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w 2024 r., a także w licznych wystąpieniach poselskich i senatorskich.
Ponadto, projekt zmierza do wprowadzenia szeregu drobnych zmian porządkujących działalność ZUS w sferze kontroli prawidłowości orzeczeń o czasowej niezdolności do pracy oraz wystawiania zaświadczeń lekarskich, a także kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich przez ubezpieczonych. Kontekstem ich wprowadzenia jest planowana reforma ubezpieczenia chorobowego, która przewiduje wypłacanie przez ZUS zasiłku chorobowego od 1. dnia niezdolności do pracy z powodu choroby.
Brak jest możliwości osiągnięcia celu projektu za pomocą innych środków niż wydanie projektowanej ustawy.
Planowany termin przyjęcia projektu przez RM to III kwartał 2024 r.
